当国家遭遇随机冲击，政府是否需要稳增长，需要多大的稳增长，以及如何稳增长是各国宏观调控共同面对的问题，这些取决于国家的经济运行机制、冲击承受能力、冲击的大小程度和持续时间长短，以及政府目标的优先顺序。2020年全球最受关注的事件非“新冠病毒肺炎”莫属，从爆发之初亚洲是疫情的漩涡中心到当前蔓延至全球，对中国的冲击不言而喻。2020年是一个特别的年份，中国面临“全面建成小康社会”目标、脱贫攻坚战以及“十三五规划”收官任务。疫情冲击之下，谁来担当稳增长大任？近期热门的“新基建”能否再次成为中国特别时期屡试不爽的稳增长主力？

新基建的使命是供给侧结构性改革

 “新型基础设施建设”（以下简称“新基建”）在中国并不是一项临时的危机救助计划，它最初始于2018年12月召开的中央经济工作会议。该会议提出“发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快 5G 商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度”，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板等。随后“加强新一代信息基础设施建设”被列入2019年政府工作报告。2020年以来中国顶层会议如国务院常委会、中央深改组会议以及中央政治局会议均提到 “新基建”。概括下来，“新基建”主要指5G、人工智能、工业互联网、物联网等信息基础设施。但目前市场比较流行的“新基建”定义来自中国官方媒体CCTV4，根据CCTV4“新基建”包括七大项：5G站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能以及工业互联网。事实上，特高压、城际高铁和城市轨道以及新能源充电桩并不非信息基础设施范畴，而属于铁路、公路、机场、港口、水利设施等建设项目，即传统的“铁公机”。“城际高铁和城市轨道”与“特高压”是在2018年10月中国国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中首先提出的。无论“新基建”狭义上指信息基础设施，还是广义的既包括信息基础设施，也包括一些传统基建的新内容，“新基建”的使命要么是补齐科技创新的短板，要么是补齐基础设施在区域上的短板，或者是夯实某些产业的基础设施薄弱环节，这些归根结底是供给侧结构性改革的一部分。“新基建”的提出并非临危受命用来稳增长和逆周期调控。“新基建”的初衷是从供给侧入手提高发展质量而非追求速度。值得一提的是，光靠短期快速投资无法解决5G、人工智能、工业互联网、物联网等领域对技术创新的要求。当然，不可否认“基建”能起到一定的稳增长作用，中国历次非常时期如2003年的SARS和2008年美国次贷危机基建投资承担了稳增长的大任。但历史在变，中国在变。一二十年之后，还依靠基建稳增长是否属于刻舟求剑？

“新基建”能否担当稳增长大任？

在回答这个问题之前，先需要明确现阶段中国稳增长的大梁是谁挑的。中国统计局数据显示，2019年中国最终消费、资本形成总额以及货物和服务净出口对GDP的拉动作用分别为3.53%，1.9%和0.67%，消费是中国经济增长的主要动力。而2003年SARS爆发时期，这“三驾马车”对经济的拉动作用分别为3.6%、7%和-0.6%，SARS时期中国经济增长挑大梁的是投资。基建投资在应对中国2003年应对SARS，以及2008年度过金融危机中发挥了重要作用。然而现阶段中国的发展动力和产业结构与2008年次贷危机、2003年SARS和1998年亚洲金融危机时期已不可同日而语。以往的非常时期，中国加大投资对冲掉了净出口或者消费的大幅下滑。但现阶段中国增长动力已经升级，消费已经取代投资和净出口成为经济增长的最大贡献来源。而本次新冠肺炎对承担中国增长重任的消费冲击更为直接，涉及面更广。

从产业结构看，中国现阶段是服务业主导的产业结构，而2008年金融危机、2003年SARS和1998年亚洲金融危机时期工业是中国最大的贡献部门。2019年中国第一、二、三产业对GDP的贡献分别为3.8%、36.8%和59.4%，中国产业结构已升级为服务业主导型。而2008年中国三大产业结构的贡献分别为4.4%、58.2%和37.4%，彼时中国是典型的工业国家；在SARS爆发的2003年，中国第二产业的贡献高达59%。当前中国已经成功实现产业升级，消费对经济增长的贡献已经超越投资，服务业对经济增长的贡献已经胜过工业。而新冠肺炎对中国冲击更严重的在服务业和消费领域。基于此，笔者认为中国不再适合依靠大规模的第二产业投资来应对新冠肺炎对第三产业的冲击。即使加大第二产业投资一定程度弥补新冠肺炎对增长的冲击，也可能是产业升级的倒退。当前第二产业投资的边际回报也已经完全不同于2009年和2003年。为了应对新冠肺炎疫情的冲击，中国应当尽最大努力优先修复服务业和消费，无法弥补的部分可以适当由投资或者出口对冲，但这是次优选择。

再次，固定资产内部结构来看，目前基建投资（按照中国统计局分类，基础建设投资额包括交通运输、仓储和邮政，电力、燃气及水的生产和供应业，水利、环境和公共设施管理业三行业的总和）占全社会固定资产投资的比重为27.4%（2017年，下同），制造业投资占比三分之一左右，房地产投资占比22%，服务业投资15%，农业（农林牧副渔业和采矿业）投资占比大约5%，除了制造业和基建投资，中国固定资产投资中房地产几其它服务业投资的贡献也比较大。而GDP贡献中资本形成总额的贡献率为33.8%（2017年），计算得到基建投资对GDP的贡献率大约为9.26%。相当于每提高1个百分点的基建增速，GDP增速将增加约0.108个百分点。可见基建稳增长效果相当有限。值得一提的是，以上考察的基建既包括传统的“铁公机”也包括“新基建”。动态看，经过十几年的高速增长，基建投资在中国是否出边际效用递减？为了考察基建的投资回报数据，笔者重点对2003年和2009年固定资产中的基建对GDP的贡献进行了测算，2003年每提高1个百分点的基建增速，GDP增速增加约0.044个百分点；2009年每提高1个百分点的基建增速，GDP增速增加约0.041个百分点，这两次非常时期基建的投资效率低于其它年份，可见两个特殊时期中国稳增长是依靠基建投资的“量”而非“质”。此外，考察期2013年-2017年期间中国基建投资对GDP增长的回报并没有呈现出递减趋势，表明中国的基建投资尚未饱和。

对冲疫情影响恢复消费应放在首位，出口或是亮点

当前消费和服务业在中国经济社会中扮演着重要角色，服务业和消费才是增长的基石，投资是辅。因此中国当下稳增长最重要的是最大限度地让疫情对服务业和消费的冲击降到最小。此外服务业和消费对“稳就业”也至关重要，是吸收广泛社会劳动力的蓄水池。3月13日中国国家发展改革委联合二十三部门印发了《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》，重点提及完善中国消费市场和提高居民消费能力。中国服务业和消费对经济增长的贡献最大，这是内生于经济体系的增长动力，因此也是最优的市场化修复疫情冲击的办法。政府投资对民间投资具有挤出效应，逆周期调节具有一定的外部性。当前由于海外疫情输入，部分服务业如餐饮和旅游再次关停。针对修复服务业和消费，首先国家可以在全国推广实行每周休假2.5天；其次对旅游、餐饮、娱乐等生活型服务业企业可给与阶段性免租免息减免税费等措施，同时扩大再贷款再贴现范围。这些服务业企业生存下来就业才能稳住。再次对于企业而言，针对某些疫情已经结束或者基本未受新冠肺炎冲击的旅游城市，当地应尽最大努力创造条件鼓励外来旅游；对于餐饮业和酒店等，鼓励企业加大优惠力度进行线上线下消费，对居民发行优惠券。对于零售业，鼓励企业加大线上和线下优惠；最后，鉴于汽车消费在稳定中国消费中的重要作用，应鼓励各大城市尽快出台汽车消费优惠的税费措施，激发居民汽车消费潜力；加大农村和城镇通信网络和手机等方面消费的减税降费；推广家电下乡等。

再次，中国今年防疫物质出口和吸引外资或成为经济亮点。由于中国比全球其它国家最先经历新冠肺炎的疫情高峰和疫情拐点，中国当前稳定的局势有利于吸引外资。鉴于当前医疗设备，医药消毒物品、口罩等防御物品全球供需缺口较大，全球医疗资源严重不足，中国应牢牢抓住此机遇争取迅速、保质保量地扩张产能，畅通渠道扩大出口，相关产业产品的出口可能是今年稳增长的一大亮点。近期美国贸易代表处将中国医药品从关税清单中消除，而中国具备集中力量迅速扩大产能的能力。值得提出的是，中国必须同时加强这类出口商品的质量监管，非常时期劣质商品出口对中国得不偿失。

总之，“信息基础设施”这类“新基建”光靠短期大规模投资是无法达到预期目的的，“新基建”大可不必为了当前的稳增长任务而一哄而上。追求投资速度而过度投入和重复建设，很容易造成“新基建”若干年后的产能过剩，当年的光伏产业和“四万亿”之后煤炭钢铁等行业过剩的代价是巨大的。更不要为了追求现阶段的增速而忽略中长期高质量发展目标，无视科技领域的短板，毕竟“新基建”很多产业光靠物质资本投入是不够的，国家创新实力的培养不是依靠投资一蹴而就，也不可能一劳永逸。

高质量发展阶段要求“以人为本”的投资

中国已经从高速增长转向中高速增长阶段，产业结构已经明显优化。2019年中国人均GDP超过1万美元。经济增速慢下来是社会发展的客观规律，中国应当逐渐告别钢筋水泥高速投资时代，逐渐转向“以人为本”的投资。笔者借用联合国“人类发展程度指标（HDI）”的三项基础变量——预期寿命、教育水准和生活质量来解释“以人为本”的投资。教育发展的是人力资本，而“预期寿命”发展的是前文提到的健康资本。中国的高质量发展应当要求投资向这三方面倾斜，并设定具体的发展目标作为中长期规划逐步推进。比如，针对健康资本投资，设定城镇社保覆盖度、医疗卫生床位数、门诊收费水平、床位日收费水平、人均医疗保健支出，病床使用率、执业医师数，医师日均负担、人均卫生财政负担等具体指标，来切实提高城镇居民健康资本。其次，改善营商环境和居住环境等，如针对企业营商环境改善，从企业办理建筑许可证、获得电力供应时间、获得信贷、投资者保护、执行合同和破产处理等方面提高效率；环境也是发展质量的一部分，可能产生正的外部性，也可能产生负的外部性。正的环境外部性要求限制企业单位产值创造的二氧化碳、二氧化硫、工业固废等排放量。最后“以人为本”的投资还表现在居民工作和生活方面，比如从改善PM2.5等空气质量、城市拥堵，提高快递覆盖面、降低单位网络费用，扩大电影院、书店覆盖面积等方面提高居民工作便利程度和居住质量。

作者吴金铎，本文首发于英国金融时报（FT中文网）2020年3月31日。本文仅代表个人观点。