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【市场经济改革系列】再论中国在WTO的“市场经济地位”问题

2018531日美国贸易代表罗伯特莱特希泽(Robert E. Lighthizer)大使,欧盟贸易专员西莉亚.马姆斯特罗姆(Cecilia Malmström)女士以及日本经济产业大臣世耕弘成(Hiroshige Seko)在巴黎举行的世贸组织部长级会议上,重点讨论了第三方国家非市场导向的政策及做法,并针对基础产业补贴,技术转让政策以及市场导向条件三方面内容发表联合声明。早在20161210日中国加入世贸组织保护期满之时,美国、欧盟和日本在针对中国的WTO评估报告中拒绝给与中国市场经济地位。

在美国贸易大棒横行之时,717日欧盟和日本达成接近零关税的贸易互惠框架,不仅是对美国贸易霸权的抵制,也是对非市场经济国家及其政策和做法的不认同。

欧美市场经济地位的标准是什么?中国获得市场经济地位的难点在哪里?中国究竟是否符合WTO的市场经济地位标准?

1WTO保护期满中国是否应该自动获得市场经济地位?

20161211日中国在WTO的保护期满,市场经济地位问题一度引起市场极大的关注。中国究竟是否应该自动获得WTO框架下的市场经济地位?一部分人认为,中国在WTO保护期满之后应该自动获得市场经济地位;一部分人认为WTO自动给与中国市场经济地位证据不足。

引起这个争议的来源,是2002125日公布的《中国加入世贸组织议定书》文件第15条的相关内容。《中国加入世贸组织议定书》第15条以及文中提到的《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条协定》,内容是关于确定补贴和倾销(Price Comparability in Determining Subsidies and Dumping)标准的可比价部分。该部分提到:(1)若接受调查的生产者能够明确证明,生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员在确定价格可比性时,应使用受调查产业的中国价格或成本;(2)若受调查的生产者不能证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。

由此可见,以上条款涉及的内容是针对中国反倾销调查中是否适用“替代国”的条款,并非关于是否承认中国“市场经济地位”的协议。

根据该条约,若中国被证实是市场经济国家,则条约(1)即可中止。在反倾销调查时确定价格可比性时,应使用受调查产业的中国国内价格或成本。按照条款,无论中国是否被证明是市场经济国家,在条约(1)和(2)在WTO保护期满之后法律上自动失效。该条款的失效并不意味着中国在WTO保护期满后可以自动获得市场经济地位。事实上该文件并未赋予WTO成员国自动承认中国市场经济地位的义务。

值得注意的是,该文件第15条还有以下隐藏含义:

一、规定WTO进口成员国的国内法中应该包含市场经济地位的界定标准;

二、某个WTO成员国取得市场经济地位的唯一途径是与所有WTO成员国进行谈判。WTO成员国以本国国内法为依据来确定申请国是否符合本国市场经济地位条件,申请国需要得到成员国的书面认可才可获得市场经济地位。

三、WTO保护期之内若中国某一产业或部门被证实具备市场经济条件,则在反倾销过程中确定可比价格时应使用中国国内价格或成本。若该产业或部门被确定不具备市场经济特征,则应采用第三方替代国的价格或成本作为反倾销案件的参考。

四、《中国加入世贸组织议定书》第15条关于确定补贴和倾销时的可比价标准的内容是一个开放式称述。20161211WTO保护期满之后,中国的反倾销和反补贴可比价参考方案应该如何执行,该缔约条文并未具体说明。因此WTO保护期满之后,若中国仍未获得市场经济地位,针对中国的反倾销案件是否能使用中国本土价格或成本作为参考,并无定论。

2、欧美市场经济地位的标准

“非市场经济地位”这一术语,最开始是冷战时期资本主义国家对社会主义阵营处理贸易事务和反倾销问题时的法律术语和技术操作。美国《1974年贸易法》关于国家控制经济的条款规定需用生产相同产品的市场经济国家的国内成本或市场价格来确定非市场经济国家出口产品的公平价值,这是反倾销调查非市场经济国家替代国方法最初的表述。后来西方国家对非市场经济国家出口产品进行价值推算时,对生产成本各要素的参考计价均沿用替代国成本或价格。《美国1988年综合关税与竞争法》对《1974年贸易法》专门就国家控制经济的条款规定作了修改,并首次给“非市场经济”做了明确定义:“任何不按市场规则下的成本或价格体系运作,商品销售不能反映其公平价值的国家”。

《美国1988年综合关税与竞争法》给予美国商务部在裁定一个国家是否属于市场经济国家方面充分的自由裁量权。美国商务部可以在任何时间对进口国开启非市场经济地位的审查程序,无需国会或者总统许可。美国商务部对其它国家非市场经济地位的决定无需接受美国司法审查,也不受司法审查限制。美国商务部对其它国家做出的非市场经济地位认定,除非商务部再次修改或变更,否则一旦做出便永久生效。

发达国家“市场经济地位”的门槛究竟有多高?美国《1930年关税法》第771节(18)(B)提出了判断一个国家是否属于市场经济国家的六条标准(注:这六条标准也经常在美国商务部对其它国家市场经济地位的评定报告中被提及,因翻译的不同可能稍有差别):(1)该国货币与其他国家货币的可兑换程度;(2)该国雇员与管理层之间就工资谈判的自由协商程度;(3)该国对其他外国投资或者对外合资的许可程度;(4)该国政府对生产资料所有或控制的程度;(5)该国政府对资源调配和企业产品定价和产量决定权的控制程度;(6)其它该国政府认为必要的因素。

1994年美国修改了《1930年关税法》,修改之后的关税法规定在特定情况下,可以采用市场经济的方法确定产自非市场经济国家进口产品的正常价值。该法案阐述美国商务部市场导向型产业测试标准有3个:(1)涉案产品的定价或产量不存在实际上的政府干预或介入;(2)生产涉案产品的企业应当以私营企业或集体所有制企业为主,可以包括国有企业。但国有比重较大将不利于作出构成市场导向型产业的裁决;(3)所有重要投入,无论是物质的还是非物质的,都必须以市场决定的价格售购。

关于欧盟对WTO成员国家市场经济地位的标准,欧洲议会研究机构(EPRS201512月发布了《关于给予中国市场经济地位:WTO法律及WTO相关成员国政策的分析报告》,阐述了欧盟对非市场经济地位(Non-market EconomyNME)评价的五大标准,若不符合这五项标准则属于非市场经济国家。欧盟关于市场经济国家的5大标准:

1)政府在资源配置及企业决策中的影响力较低;(2)私有部门的运营不存在任何扭曲市场的行为;(3)可有效地执行公司法及公司治理原则;(4)可在有效的法律框架下正常开展商业活动,确保自由市场经济的正常运行;(5)已建立真正意义上的金融部门。

1998430日,欧盟理事会通过了一项反倾销法的重要修正案,规定反倾销应诉企业需满足五项标准方可以获得市场经济地位,该五项标准为:

1)企业按照市场供求关系来决定价格、成本和投入(包括原料、技术与劳动成本),其决策没有明显地受到国家干预,主要生产要素的成本基本反映市场价值;(2)企业有一套明晰的基础会计账簿,该账簿需按国际通用会计准则进行过独立审计并有通用性;(3)企业的生产成本和财务状况从过去的非市场经济体系转制过程中没有受到重大扭曲,特别是在资产折旧、购销账目、易货贸易、偿债冲抵付款等方面;(4)企业应受到破产法和财产权法的约束和保护,以确保其在经营中法律资格的确定性和稳定性;(5)货币兑换汇率的变化由市场决定。(资料来源:湖北省商务厅进出口公平贸易处,美国和欧盟认定市场经济的标准)。

2018531日,美国、欧盟和日本三国召开贸易部长会议,重提国际贸易中非市场导向政策和做法,并发表三方会议联合声明,申明中关于企业和产业符合市场导向的条件描述如下:

1)企业根据市场信号,自由决定价格、成本、投入、采购和销售;(2)企业根据市场信号自由做出投资决定;(3)资本、劳动、技术及其他要素的价格由市场决定;(4)根据市场信号自由做出企业的资本分配或影响资本分配的决策;(5)企业遵守国际认可的会计标准,包括独立核算;(6)企业遵守公司法、破产法和私有财产法;(7)企业做出上述决策时不受政府重大干预。(资料来源:美国、日本和欧盟贸易部长发表三方会议联合声明,附件3:关于市场导向条件的联合声明。2018531日)

综上所述,美国和欧盟等发达国家关于“市场经济地位”的标准,是从三个层面展开的:从WTO成员国家市场经济地位,到行业/企业市场经济地位,到市场导向政策

市场经济地位问题的起源是倾销与反倾销调查,反倾销案件主要考察的是成本和价格是否过低,而引起出口国家产品成本或价格过低的原因,究竟是因为出口国经济体制导致的要素价格扭曲,还是因为产业补贴导致的市场机制破坏,或是其它原因导致竞争机制无法正常发挥作用,这是欧美日对“市场经济地位”问题从国家层面到产业政策层面聚焦的原因所在。

关于如何确立倾销是否存在,一般情况下国际通用的做法是:进口国若认定出口国政府对其全部或大部分的贸易实行垄断,或者出口国政府在很大程度上影响其产品的销售价格,或其出口国商品的国内价格大大低于其出口价格,则该商品出口将被进口国指控存在倾销行为。在这种情况下该出口商品的正常价值将按第三方替代国确定,主要参考:(1)替代国相同产品的国内销售价格;(2)替代国相同产品的出口价格;(3)替代国相同产品的价格构成,即相同产品替代国的生产成本、销售费用和生产利润;进口国也可能参考自己国内生产同类产品的价格和成本。第三方替代国应该怎么选取?大部分进口国具有较大的自由裁量权,选择标准并不统一,一般根据出口的非市场经济国家与替代国的可比性,可比指标包括人均GDP、相关产业发展阶段,产品质量,以及基础设施发展状况等。(资料来源:安徽省商务厅,部分国家认定市场经济的标准,200511月)

3、从欧、美、日的评估报告看中国获取市场经济地位的难点

按照WTO规定,理论上欧美日对中国非市场经济地位的评估,均依据以上标准展开。但欧盟和美国在评估中国市场经济地位时,其范围已经远远超出了以上标准。201612月《美国商务部关于中国非市场经济地位备忘摘要》,认为中国的制度结构以及中国政府和中国共产党借此结构所进行的控制造成了根本性的经济扭曲,使非市场条件在中国经济中占据了主导地位,并基于维持国有企业领导地位的法律授权,认定中国是非市场经济国家。这份备忘录把中国的市场经济地位问题上升到对中国政党制度和国家治理方面的抨击,把市场经济地位的评估转移中国与西方国家体制分歧上。“市场经济地位”五大标准具体评估内容如下:

关于货币可兑换程度,美国商务部指责“中国政府仍旧对资本账户下的交易进行严格限制,并且大量干预在岸和离岸外汇市场”,同时相关部门还保留了对主要资本账户交易的批准权。汇率方面未披露用于计算人民币汇率中间价报价的权重。

对于第二个要素,美国商务部认为中国“存在对工资自由协商的显著制度性约束”。“中国政府禁止成立独立的工会来代表劳工的权益”,没有工人阶层与管理层就工资进行协商的重要渠道。美国商务部还指出中国的户籍制度限制了劳动力在区域之间的流动,造成中国劳动力市场的扭曲。

关于中国对外资或对外合资的许可程度,美国商务部认为中国对外国投资仍存在四方面明显的壁垒:包括股权限制以及当地合作方要求,不透明批准和管制程序,以及技术转让和本土化要求。美国商务部认为中国政府在具有战略意义的行业对外国投资者进行限制。

美国商务部认定中国政府对生产资料保有大量的所有权和控制权,认为中国的生产要素市场是非市场化的。中国存在着大量的国家投资企业,国有投资企业进行大规模的投资以帮助中国宏观经济维稳。美国商务部还认为中国政府对国有企业关键人员的任命并通过党委会来参与企业决策。

美国商务部裁定中国政府在资源配置中发挥着重要作用。国家计划造成了经济中价格和成本的扭曲。在土地所有权和土地使用权制度方面,美国商务部认为中国政府对土地要素拥有绝对的控制权。中国金融行业也存在严重的资源配置扭曲。最后美国商务部认为中国的法律制度并非独立,“个人和公司对于行政立法制定的独立参与以及质疑行政决策的能力受到限制”。

20171220日,欧盟委员会公布了一份针对中国在WTO中的表现及中国市场经济地位评估意见的文件:《关于在贸易防御调查中中华人民共和国经济中的严重扭曲问题》,分别从宏观层面、生产要素以及具体行业层面的市场扭曲问题展开。欧盟报告引用中国《宪法》第67条关于社会主义市场经济的基本特征,即以公有制为主体,其它所有制经济为辅,国有经济在国民经济中起主导作用。该报告分析了社会主义市场经济的具体表现:(1)国有经济为主导;(2)政府控制主要生产要素,特别是土地、劳动力、金融和石油、电力以及其他公用设施;(3)政府通过五年计划、投资指导目录、行政许可、税收优惠、财政补贴、政府采购等手段,实行积极干预的产业政策;(4)中央计划层层落实到地方政府,地方出台自己的产业发展计划;(5)地方竞争导致产能过剩;(6)做大做强国企,扶持重点龙头企业;(7)通过自主创新和财政补贴政策,推动产业升级。

该评估报告还叙述了欧盟认为的中国生产要素层面的市场扭曲现象,分别从土地、能源、资本、原材料和劳动力五个生产要素展开。欧盟认为中国所有土地由国家控制和分配,不允许私有,土地使用权获得机制缺乏市场化的定价机制,土地拍卖不透明。“能源定价没有市场化,由政府和国有企业控制”,该报告认为政府的煤炭补贴造成电力产能过剩。银行贷款偏向国有企业、有门路的民营企业和重点行业企业,贷款成本过低,导致过度投资。原材料价格决定也并非市场化,政府“通过各种经济计划设定各种原材料生产目标从而影响市场供求乃至定价、通过限制出口从而影响定价;通过直接决定价格以及国家战略物资储备、控制原材料生产,国企以及企业投资限制等方式间接控制原材料定价”。该文件还认为中国《工会法》规定中华全国总工会是中国唯一合法的工会组织,工人不能自行组织工会,劳资双方谈判工资的制度也很不健全。此外,中国户籍制度也导致外来务工人员的权益得不到充分保护,工资明显低于本地户口人员。

美国和欧盟把解决中国市场经济地位问题的焦点放在中国的政治体制和国有经济,夸大了中国社会主义市场经济与西方国家市场经济的分歧。中国1992年开始推行社会主义市场经济改革。中国的社会主义市场经济体制,是指在社会主义基本经济制度的基础上,使市场在资源配置中起决定作用的经济体制,中国市场经济的定位与发达国家市场经济的特征相符合。其次,社会主义市场经济是市场经济的一种,两者并非排斥关系。中国实行公有制为主体,多种所有制经济共同发展。公有制为主体要求国有企业在国民经济中扮演重要角色,这是中国经济体制改革的前提。发达国家抨击中国国有经济和国有企业,忽略了中国公有制为主体这一事实。由于中国推行渐进式改革,不可能一步实现市场化改革,市场扭曲不可能全部出清。因而中国在市场经济改革的过程中,针对市场扭曲政府有必要实施宏观调控。需要强调的是,欧美发达国家在工业化初期,以及上世纪大萧条危机时期也曾经有政府的宏观调控。中国与欧美发达国家市场经济发展程度不同,除了市场失灵的情形,中国自身发展的不平衡不充分现状也要求政府在宏观调控中发挥必要合理的作用。

除了以上“市场经济地位”评估标准,事实上欧美在承认中国市场经济地位的过程中还存在其它因素的考量。中国和美国是世界上最大经济体量的发展中国家和发达国家,贸易战显示了美国对中国技术赶超战略的遏制意图。欧盟的顾虑一方面来自美国的压力:由于美国不承认中国市场经济地位,或者说抵制中国的非市场导向政策,因此欧盟的做法也需要顾及美国对此问题的立场。另一方面欧盟的做法不能独立于欧盟内部国家对此问题的态度。欧盟成员国主要担忧中国过剩产能行业倾销对欧盟就业的冲击。美国智库经济政策研究所2015年发布报告《单方面授予中国市场经济地位将危及欧盟百万就业岗位》中预测,若欧盟给予中国市场经济地位,则将面临170-250万欧盟就业人口处于风险之中。欧洲贸易联盟联合会(ETUC)也曾发表声明称:如果承认中国的市场经济地位,将导致中国向欧洲无止境地倾销,对于欧洲制造业和就业而言都是灾难性的情况

4、中国离市场经济地位很远吗?来自俄罗斯的启示

中国在1987年提交了一份《中国对外贸易制度备忘录》,该备忘录的开头,就介绍了中国的经济体制:中国需要大力发展社会主义商品经济。19884月,中国政府又提交了一个《中国经济体制改革的进展和目标》的备忘录,指出中国的经济制度,是市场与计划相结合。中共十四大提出建立社会主义市场经济体制,指出要使市场在国家宏观调下对资源配置起基础性作用。中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告中指出巿场在资源配置中起决定性作用。市场经济地位从基础性作用转向决定性作用,中国市场经济改革的过程是市场配置资源比例不断提高,以行政为依托的政府配置资源比例不断下降的过程。中国对市场经济建设的认识加深,在这个问题上与发达国家一致。

尽管当前中国在WTO框架下的市场经济地位遭到欧美的阻挠,但随着中国对外开放的推进和市场化改革的加快,中国最终会获得WTO框架下的市场经济地位。20026月美国商务部决定正式给与俄罗斯在反倾销调查中市场经济国家的地位。俄罗斯的案例对中国具有较强的借鉴意义。俄罗斯是怎么做到的?

首先俄罗斯企业除了向美国商务部递交对俄罗斯“市场经济地位”的证明材料之外,还组织美国和俄罗斯之间的商会,企业协会等民间商业组织,美国企业向美国政府递交的有关说明俄罗斯市场经济地位的报告。俄罗斯政府在各个阶段向美国商务部递交有关对俄罗斯经济地位的评述报告。在关于俄罗斯贸易的各种听证会上,俄罗斯政府官员积极对外陈述俄罗斯经济运行体制的市场化实践。

美国商务部根据《1988年贸易法》的第71718)条中规定的判定市场经济国家的6项条件,就俄罗斯经济运行情况从法律规范性和事实状态两个层面考察。中国当前的情形与俄罗斯有很多相似之处。与俄罗斯一样,美国商务部六条关于市场经济地位的标准,尽管中国不能百分之百满足,但中国大部分是符合标准的。中国不能满足的部分,其理由是合情合理,并且基本可以为欧美国家接受的。具体的:

关于人民币的可兑换程度,基于贸易和投资目的的人民币基本能够实现自由兑换,人民币汇率基本由市场决定。尽管存在一定的资本管制,但这种管制与其它市场经济国家相应的资本流动管理规定总体上类似,也未从根本上影响人民币的兑换和人民币市场化决定机制。

与俄罗斯相类似,中国企业雇主和工人之间通过谈判确定工资大部分能够市场化,但不存在实际意义上的工会组织。市场上工资谈判仍然以个人谈判形式为主,这与俄罗斯极为相似。由于中国的城乡二元结构,中国还未形成一个没有户籍障碍,能够完全无障碍自由流动的劳动力市场,但这并不成为阻碍劳工和用工方工资谈判的原因,中国无论是农村还是城乡,工人与雇主之间工资的谈判是从个体层面展开的,个体之间的工资谈随行就市。

中国允许多种形式的外国投资,外商投资所得受到中国法律的全面保护。外资可以自由汇出利润。同时中国政府也通过简政放权,不断改善了商业环境。

关于中国政府对企业的所有权和控制程度,中国并不是俄罗斯那样的私有化体制。但中国目前只在某些具备自然垄断属性的部门,如国防,交通运输,能源,公共服务,通讯等行业占主导地位,但这些行业也有相当程度的民营企业和外资持股,随着中国开放的深入,国有企业占比仍在不断下降。

关于资源配资和企业是否能够自主决定生产和定价。中国无论是国有企业还是民营企业,生产决定很大程度上能够实现自主,国有企业和集体经济可能因承担一定的国家调控任务,但并非任何的生产决策都是国家任务,大部分生产由市场指引。除了能源,电信,公共服务等自然垄断属性行业的产品价格,大多数有多种经济体参与的商品市场,其价格基本市场供求关系。这点与俄罗斯也比较类似。

无论中国能否在WTO框架下取得发达国家认可的市场经济地位,中国首先需要处理好自身的问题。如让过剩产能行业实现出清;理顺价格机制;对内对外扩大开放等。中国应充分尊重并努力维护WTO框架,并提出必要的改革建议。中国的市场化改革仍在推进,中国也十分有必要让世界看到中国的市场化改革进程。

 

原文首发于2018年07月24日 13:10  财新“观点”栏目

 

 



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